(71)这是习近平新时代中国特色社会主义思想中人民中心论的哲学原点，是理解和把握习近平法治主体论的金钥匙。
二、在法治轨道上有序推进国家治理体系和治理能力现代化 党的十八大报告明确提出了法治是治国理政的基本方式这一与国家治理和社会治理密切相关的重大战略判断，这一战略判断是建立在党的十五大正式确立依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化领域所取得的重大历史成就和经验基础上的。尊重和保障人权在国家治理和社会治理过程中，始终是与全面依法治国的各项制度要求同步协调向前推进的。
本文拟从法理上把习近平总书记关于民主、法治和人权的理论论述有机整合，从民主、法治和人权三位一体的角度阐述进一步健全和完善国家治理和社会治理现代化的理论，增强理论对现实的实际指导能力。民主、法治与保障人权作为国家治理和社会治理的重要价值和手段，在习近平总书记关于国家尊重和保障人权的系列重要论述中三者是辩证统一在一起的，相互之间既有价值形态上的紧密逻辑联系，同时各自又在国家治理和社会治理中发挥着自身的独特作用。三、全过程人民民主理论与国家治理和社会治理现代化具有密切的逻辑关系 习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上发表的重要讲话中强调指出要践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。人权是为了保护民主社会中的少数人利益的，既要防范多数人的暴政，同时又要防止多数人利用多数决的政治权力来侵害统治者中的少数人群体以及其他守法公民的合法权益。一、民主、法治和人权都是要解决国家治理和社会治理中的多数人与少数人之间的群体关系 在现代国家治理和社会治理中，民主、法治和人权三者是相辅相成的价值和手段，都是用来解决不同主体之间的治理与被治理关系，目的是建立和谐有序的治理秩序。
由此，民主与法治进一步有机结合。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。国家与私人关系的法律化意味着双方主体之间存在权利义务冲突，并可由法院裁决。
机关法人理论意味着国家机关应自担责任，但机关并无独立财产，只具有独立的经费。（二）机关法人抑或国家法人？——我国机关法人理论批判 我国民法和行政法并不关注权利义务的最终归属主体，反而一般性地采用机关法人理论，承认机关而非国家的法人地位。[60]赋予机关法人地位主要是监督行政机关从事民事活动，以理顺政企关系，促进政府职能转变。而国家机关，只不过是为国家行使职权、代表国家活动的具体组织。
[61]马克勤：《法律赋予政府机关法人资格的特殊意义和作用》，载《法律科学》，1990（2）。另一方面，机关法人理论将国家阻隔在民事责任之外，而代表国家行动的机关成为了国家的替罪羊。
有鉴于国家法人理论既与国家组织法有关，也涉及对国家这一社会实存的法学建构，相应地，对国家法人理论的攻讦也主要来自两个方面：一是运用统一、绝对的国家法人概念无法妥当把握复杂的国家组织。[38]Hans Heinrich Rupp. Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre. J.C.B.Mohr, 1991; Hans-Uwe Erichsen. Der Innenrechtsstreit. In Hans-Uwe Erichsen/Werner Hoppe/Albert v. Mutius (Hrsg.). System des Verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz. Carl Heymanns Verlag, 1985, pp.211-234. [39]Rolf Stober/ Winfried Kluth. Verwaltungsrecht II. C.H.Beck, 2010. [40]Friedrich Schoch/Jens-Peter Schneider(Hrsg.). Verwaltungsgerichtsordnung. C.H.Beck, 2020. [41]Hartmut Maurer/Christian Waldhoff. Allgemeines Verwaltungsrecht. C.H.Beck, 2018. [42]Matthias Lehmann. Der Begriff der Rechtsf?higkeit. Archiv für die civilistische Praxis, 2007, 207(2): 225-255. [43]Stephan Kirste. Die Hermeneutik der Personifikation im Recht. Archiv fu?r Rechts- und Sozialphilosphie, 2015, 101(4): 473-487. [44]Stefan Klingbeil. Der Begriff der Rechtsperson. Archiv für die civilistische Praxis, 2017, 217(6): 848-885. [45]史际春、胡丽文：《论法人》，载《法学家》，2018（3）。2.行政主体理论的重构 我国行政法理论与实务界向来坚持机关法人理论，这尤其表现在行政主体理论中。而国家的公权利则是为实现国家利益或公共利益的法律上的力，其行使须以义务为指向。
在他看来，原则上不具有法人格的机关通常只是暂时性地承担法人的职责即履行职责。[57]盐野宏：《行政救济法》，204页，北京大学出版社，2008。[62]马俊驹、吕小武：《论国家在市场经济下的民事主体地位》，载《法学评论》，1993（5）。在民主秩序中，国家法人被还原为法技术上的概念。
[68]在确定行政诉讼被告方面，行政主体由于可以涵盖行政机关以外的法律法规授权组织，所以被行政法学界广泛接受。首先，与其说伯肯弗尔德和乌伦布洛克是在否定国家法人，毋宁是二者借此批判作为封闭和绝对国家人格基础的君主制。
六、结语 国家是全体国民建构的集体人格，从属于作为主权者的人民。行政主体理论强调行政主体的职权要素、自己名义与独立责任。
[74]盐野宏：《行政救济法》，66页，北京大学出版社，2008。[15]而国家内部组织领域也需要国家这一法人，以便将承担国家任务、行使公权力的不同国家机关纳入到一个统一体之中，完全放弃用国家法人来统摄国家组织法可能会陷入权限主体的多元主义。鉴于国家法人须依赖机关才可行动，《民法典》第255-259条与《企业国有资产法》也确定了国家所有权的具体行使机关。即便如此，机关原则不仅没有实践意义而且也极易导致误解。学说上认为，私人的公权利与机关权利在功能上大体相同，机关权限可主观化为受法保护的权限，进而能够用权利的方式建构机关地位并对机关权限进行把握。[21]由于公权利在理念和功能上与国家权限存在着结构性的差异，所以国家的公权利无法被普遍承认。
[63]杨立新：《民法总则：条文背后的故事与难题》，240页，法律出版社，2017。在本体论意义上，国家并不像生物人一样具有独立的意思能力与行为能力。
[75]薛刚凌：《行政主体之再思考》，载《中国法学》，2001（2）。运用国家法人理论足以清晰地厘定国家与私人、国家与国家机关以及国家与其他公法人之间的关系，进而也就可以在法秩序中妥当地安置国家。
[60]王利明、杨立新、王轶、程啸：《民法学》，135-136页，法律出版社，2020。依托制度化的机关诉讼，机关权利得到有限承认。
[41] 本文认为，权利能力具有相对性，并无所谓部分与完全之分。实定法与学理关注的仅是具象的机关，作为权利义务主体的国家时常游离于法秩序之外。在民主秩序中，法的支配使国家内部关系法律化，法规（Rechtssatz）的概念可拓展至国家内部组织法领域，[37]机关成员与国家以及不同机关之间的关系也应受法调整。与此同时，也应当区分权利与权利的行使。
[64]葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》，2007（3）。[77]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，242-254页，北京大学出版社，2012。
[27]国家公权利否认说的悖论在于：原则上承认公权利与私权利的本质相同，但具有权限的国家法人可以成为私法主体，却不能具有相同本质的公权利。然而德国《基本法》明确承认宪法机关具有权利与义务，肯定了宪法上的机关诉讼。
传统上，私人的公权利由法院的权利救济体系加以担保，而国家的公权利不属于法院的管辖事项，行政机关由于无法通过民事强制体系实现国家的公权利，只得自力执行。对于行政知识相对欠缺的社会公众，要搞清楚复杂的政府系统绝非易事。
[77]独立行政法人可以运用较为宽松的人事和财务制度自治式地实现行政任务，提升行政效能并减轻国家财政负担。（二）机关诉讼与机关权利 随着法对于国家内部领域的全面支配，国家法人内部不同机关之间的争议也可通过法院争讼。1.国家与私人关系的法律化 人民主权原则破除了国家权力的先验优越性，将国家与私人之间前法律的支配－服从的权力关系转变为法律关系。[74]就此而言，在行政法中明确国家法人理论，将国家确定为行政诉讼的被告，虽然对于具体参与诉讼的机关影响不大，但重申国家法人理论的意义主要在于重新明确国家、行政机关与公民间的关系，进而可以从实体法的角度对我国行政主体理论进行检讨与重构： 首先，行政机关只是国家内部的组织机构，行使的也是国家赋予的职权。
公权利是实现个人利益的工具，在概念构造上以私权利为模板。[49]王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》，2013（6）。
贯彻国家法人理论不仅使国家权力统一性地面对私人，而且也能避免国家责任落空。前者是法规范明确承认的利益，它使得规范授益具备了法的形态。
但这属于如何监督和控制国家权力的永恒命题，而非承认国家公权利的特有困境。我国行政主体理论所谓行政主体独立承担法律责任并不属实，行政活动的成本、后果以及产生的赔偿责任实际上均由国家财政来承担。
